让审批权真正“落户”中心 
——来自安徽行政服务中心的报道（上）
本报记者  张 莉

     核心提示：党的十七大报告明确提出“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。作为全国较早开展行政审批服务创新尝试的省份之一，安徽省积极探索推进行政审批权相对集中（俗称“两集中、两到位”），从体制机制上理顺行政服务中心窗口和部门之间前后台的关系，提高了窗口办事能力和效率，实现了审批与监管职能相对分离，初步建立起审批与服务、监管并重，审批与责任挂钩的工作模式。

    “两集中”，即部门的审批权向一个处室集中，该处室整建制向行政服务中心集中；“两到位”即部门审批项目和人员进驻中心到位，向窗口授权到位。

   “深水区”的再探索：水究竟有多深？

    这是一次鼓舞人心的调查：抽样样本显示群众对行政服务中心的总体印象很好，对行政服务中心窗口部门的服务满意度比较高。

    这也是一次暴露矛盾和问题的调查：在服务态度、熟悉业务、办事效率、廉洁自律等方面，群众对办事效率一项满意度最低，仅为57%；认为存在项目需进中心而实际未进以及“两头受理”现象的分别占56.9%和52.1%……

    2006年3月至7月，走过6个年头的安徽行政服务中心建设接受了一次前所未有的全面“体检”——这场历时4个月、对于安徽省行政服务中心和该省17个地市行政服务中心运行状况的调查，一些结论似乎已在预料之中。

   “事实上，调查暴露出来的一些问题，在行政服务中心实际运作中已经凸显。” 众多的绩效，没有让这些处于改革一线的实践者们沾沾自喜；而行政服务中心发展过程中最直接、最现实、亟需改进的突出问题，却成了他们心头挥之不去的焦虑：“安徽省行政服务中心成立以来，即办件办结率平均仅17%左右，联办件微乎其微。

    效率不高的背后是体制问题——由于历史的原因，各部门现行的行政审批权分散在机关各处室，并分属不同领导分管，审批办理方式是以职能分工和层级管理为特征的串联式。在这种体制下，派任何处室的人到窗口，基本都不可能熟悉并办理本部门的全部审批业务。受传统审批习惯及其背后的利益掣肘，不少项目应进而未进中心，或虽在中心设立了窗口却没有充分授权，窗口只有收发权，审批仍在后台，窗口在与后台打交道时，缺乏制度化的依据，仅仅依靠工作协调，甚至是人际关系协调，成本很高，常常事倍功半。用群众的话来说，不少行政服务中心仍然是“只挂号不看病”！

    前台与后台的关系，链接了几乎所有矛盾的双方！没有政府后台组织结构和审批运行机制的改革，不从体制机制上突破影响中心功能发挥的障碍，包括流程再造在内的许多措施效果将会大打折扣。

   “提升效率、完善服务只有始点，没有终点。行政服务中心诞生以来，得到了群众的广泛认可。然而，更多的信息表明改革正在步入深水区，硬仗才刚刚开始。通过空间上的物理集中完成了‘搭台’的中心，如何把‘戏’唱得更好？”在安徽省行政服务中心主任虞海宁看来，“两集中、两到位”正是基于上述思考和判断的破冰之举。

    破冰之举：审批权集中动了谁的“奶酪”？

    2006年11月，安徽省召开深化政务公开加强政务服务中心建设会议。在会上，该省常务副省长孙志刚明确提出，要在全省开展审批权集中试点。

    决心已定。“两集中、两到位”的首批试点就选在了芜湖、巢湖、黄山、滁州、淮北、安庆等市。

    迎面而来的新一轮改革，将触及哪些深层次矛盾？该如何撬动新的难题？

    2007年4月，当淮北市行政服务中心管委会主任张永拿到一些部门报送的进驻中心窗口项目办理登记表时，他已隐隐感觉到平静背后的暗流涌动：表上列着的不少是一般项目甚至是长年少有人问津的冷僻项目，而一些“含金量”高的项目则被留在了机关。

    权力的重新设置，利益的深刻调整！阻力，可想而知。

    习惯了“重审批轻监管，甚至以审批代监管”，多少人在心里犯着嘀咕：“要部门还是要中心？取消了审批权，那我们该干什么？这个部门会不会被撤销？”

    摆不上台面的抱怨也不在少数：“审批权都集中到中心，程序公开透明了，暗箱操作没了机会，以后哪还有人来找我办事？”

    正是充分估计到可能出现的来自方方面面的阻力，安徽省推行“两集中、两到位”既坚决果断，又审慎周密。

    2007年4月9日，淮北市国土局办公室，一派繁忙。一个由市行政服务中心、监察局、法制办、编办等部门组成的联合调研组，正在这里认真摸排审批办理的科室分布、涉及分管领导及环节流程等情况。建委、卫生局、市容局……8个试点单位一一摸排，项目多，头绪杂，而这仅仅还只是起步。

    接下来，是更为艰巨却至关重要的一个环节——归并职能。

    该市成立了由市领导任组长，行政服务中心、监察局、法制办、编办等部门组成的专门领导小组。“30多个部门，来回跑了几十趟，好听的、难听的都听过。有的部门还找出很多‘本本条条’证明自己的审批项目有必要保留在本部门。”回想起那段时间的艰辛，张永记忆犹新，“改革中出现不同的声音很正常，对此，我们都本着有理有据的原则和他们深入沟通交流，宣传国家关于推进政府职能转变、加强行政管理体制改革的要求，宣传各地有关做法、经验和成效，求得共识。”

    进驻项目务必尽最大程度进，授权务必授到位，进驻中心的人员务必是本部门的业务骨干！2007年10月，淮北市召开“两集中、两到位”工作督察汇报会。会上，再次清晰地传达出这样一个讯息：任何部门不得以任何理由“绕道走”！

    细致周密的前期准备、耐心深入的宣传发动赢得了广泛的支持和配合，许多部门积极行动起来，按照有关要求宣传动员、清理项目、归并职能、上报方案。讨论，修改；再讨论，再修改……这场长达数月的拉锯战，最终以各方逐渐达成认识上的统一宣告结束。

     2007年12月，当张永再一次拿到方案定稿时，终于露出了欣慰的笑容。

    “按照既定方案，市国土局将原‘项目科’更名为‘行政许可科’，整建制进入市行政服务中心，并以一纸《授权书》的形式赋予了窗口首席代表对窗口的管理权，本部门各类事项的受理权，相应的审批权、协调权和督办权。”在淮北市国土局行政许可科科长黄白莲的办公桌上，记者注意到有一枚刻有“行政审批专用章”的印章。黄白莲向记者介绍说：“可别小看这枚印章，它在行政审批工作中具有部门行政印章的同等效力。”

    更名只是行政审批科设置的形式之一。由于各部门的管理体制和机构性质不同，在实施过程中，各市都做了审慎周密的考虑，总体坚持机构、职数、编制“三不突破”的前提下，根据具体情况，实行分类处理：撤（或并）一建一或更名，对大多数行政审批职能分散在多个科室的市属部门采取此法；增挂牌子，将原来分散在多个科室的行政审批职能剥离出来，指定1个科室统一承担，在该科室增挂行政审批科的牌子，原科室的名称、职能不变，主要针对垂直管理部门；对少数行政审批职能全部分散在二级机构、本身不承担审批职能的市属部门，如交通、建设等，增设行政审批科，统一协调办理本部门的所有行政审批。

    归并职能、选配人员、进驻中心、授权到位……2006年以来，共有包括芜湖、巢湖、黄山、滁州、淮北、安庆等在内的7个市完成了这一漂亮转身。

    （2008.5.13中国纪检监察报）